Le développement d'un territoire passe pour beaucoup par la richesse du tissu d'entreprises qui y sont implantées. C'est pourquoi les responsables politiques, à chaque niveau (Etat, région, département, intercommunalité et commune), s'en préoccupent et proposent des services collectifs et individuels aux entreprises, principalement aux PME. Ils travaillent au développement des filières et des clusters (dont les pôles de compétitivité), à la diffusion de l'innovation, à l'ouverture internationale des entreprises, à l'implantation de nouvelles, etc. Tout cela serait fort bien s'il y avait pas dispersion des moyens, doublons, illisibilité et, au bout du compte, inefficience.

A cet égard l'Etat lui-même n'est pas en bonne posture. L'Etat territorial, c'est-à-dire sa part déconcentrée, rencontre des difficultés pour assurer une présence efficace et adaptée à ses missions, notamment pour cause d'émiettement. La constitution récente des "pôles régionaux" de l'administration déconcentrée de l'Etat n'a pas encore porté de fruits. Comme le dit un récent rapport parlementaire sur "l'équilibre territorial des pouvoirs"[1] : "Sauver l'Etat territorial nécessite de l'empêcher de se disperser dans des tâches de gestion et des partenariats dans lesquels il se dissout sans valeur ajoutée pour le pilotage des territoires".

La loi relative aux libertés et aux responsabilités locales (août 2004) n'apporte pas vraiment de solution, car elle reste générale – même si elle montre, de mon point de vue, la bonne direction : "la région coordonne sur son territoire les actions de développement économique des collectivités territoriales et de leurs groupements, sous réserve des missions incombant à l'Etat". Outre qu'elle maintient la dualité de compétences Etat – Collectivités sur les mêmes champs, cette loi n'attribue pratiquement que des pouvoirs restreints aux régions : ils sont limités à l'organisation de la concertation, principalement dans des situations de "déséquilibre économique". Quant aux conventions qui pourraient être établies entre les différents niveaux de collectivités territoriales, elles restent optionnelles… La notion de "chef de file", esquissée au profit des régions dans une loi de février 2002 pour les aides aux entreprises, demeure, avec la loi d'août 2004, une notion floue et sans réelle portée, probablement parce qu'elle fait encore débat. Ainsi, la contestation de la fonction de chef de file des régions en matière de développement économique vient notamment du fait qu'elles assument environ 30% du financement des aides économiques, contre 40% pour les intercommunalités et les communes et 30% pour les départements. Cette répartition est l'illustration d'une sorte de "laxisme institutionnel". Le système se mord la queue…

La seule avancée de cette dernière loi concerne l'expérimentation d'une délégation de l'Etat aux régions "pour attribuer des aides que celui-ci met en œuvre au profit des entreprises". Cette disposition, ouverte sous certaines conditions, est trop récente pour pouvoir être évaluée.

Plusieurs raisons expliquent cette situation de trop-plein ; j'en vois au moins quatre.

Premièrement, la double administration des territoires : celle de l'Etat, et celle des collectivités. Avec de surcroît un "canal ancien" : administrations centrales de l'Etat, départements et communes ; et un "canal moderne" : services déconcentrés de l'Etat, régions et intercommunalités ; ces deux canaux coexistant dans un régime de querelles et de confusion. Et comme le dit justement Marcel Gauchet : "l'impuissance est fille de la confusion".



Deuxièmement, le principe de la "libre administration" reconnu aux collectivités locales par la Constitution : chacune de ces collectivités est administrée par des élus au suffrage universel, qui se sentent parfaitement légitimes à intervenir sur toute question relative à la prospérité et à l'avenir de leur territoire. Tout ce que la Loi n'interdit pas est autorisé, or elle est peu exclusive.

Troisièmement, l'absence de tutelle ou de hiérarchie par champ de compétences entre les collectivités. Sauf les tutelles attribuées à l'Etat, bien sûr…

Quatrièmement, enfin, le système fiscal en vigueur dans notre pays : une part des ressources de chacune de ces collectivités (en premier lieu la taxe professionnelle) est fonction de la richesse du tissu économique. Plus les entreprises sont nombreuses et plus les élus, par l'entremise de la fiscalité locale, ont des marges de manœuvre pour gérer leur territoire et en préparer l'avenir. Cela justifie qu'à chaque échelon on s'active ! D'autant plus énergiquement que la part ou le potentiel des ressources venues des entreprises est important.

Ainsi à l'émiettement des administrations territoriales de l'Etat répond l'empilement des structures des collectivités aux compétences chevauchées, se plaçant souvent en concurrence, pour ne pas dire en rivalité. Chaque échelon, qui a des préoccupations existentielles, revendique le droit de s'occuper de tout. L'éparpillement, associé aux contraintes budgétaires, conduit au saupoudrage.

Dans ce paysage institutionnel, déjà fort encombré et peu lisible, il faut ajouter les chambres économiques, en premier lieu les chambres de commerce et d'industrie (CCI) qui, elles aussi, apportent leur lot de services individuels et collectifs à leurs ressortissants. Elles ne relèvent pas du "pouvoir de coordination" des régions qui ne s'appliquerait, comme on l'a vu, qu'aux autres collectivités. La loi en faveur des petites et moyennes entreprises (août 2005), outre la mission première de représentation auprès des pouvoirs publics des intérêts de leurs ressortissants, leur reconnaît "une mission de service aux entreprises" qui n'est en aucune façon bornée, sauf – et cela reste à vérifier concrètement – par le droit de la concurrence (un établissement public, financé par une taxe, ne devrait pas pouvoir concurrencer de façon déloyale des sociétés de services de la sphère privée). Là aussi, à la tête des chambres, se trouvent des élus au suffrage universel – même s'ils sont mal élus, au regard de la participation aux élections consulaires – qui se sentent légitimes à apporter des services à leurs mandants, et là aussi sont utilisés des fonds publics, ceux de la taxe additionnelle à la taxe professionnelle.

On pourrait se dire que face à cette offre multiple de services, les entreprises feront leur choix et que "les meilleurs gagneront". En l'espèce il n'en est rien, la loi dite du marché ne s'applique pas ici. D'abord parce que les entreprises, notamment les plus petites, ne se retrouvent pas dans cet encombrement et ne sont pas en mesure de faire un choix éclairé. Ensuite parce que, dans ce mécano qui ressemble à une œuvre du sculpteur Arman, rares sont les services qui ferment, ou fusionnent pour une meilleure efficience. Dans tous les cas c'est de l'argent public, des impôts ou des taxes, qui financent pour l'essentiel des dispositifs aux valeurs ajoutées douteuses. Nous sommes loin de l'optimum et dans la période difficile que nous traversons en matière de finances publiques et de compétitivité de notre économie, il y a des gains de productivité à réaliser, en particulier par clarification et mutualisation.

Un pas en avant a été fait ces dernières années avec des projets montés en partenariat, sur financements croisés. Par exemple, une région, un département et une CCI montent ensemble une opération et la financent à parts égales – on veut bien, en général, être dans un tour de table mais à condition d'y peser autant que les autres (je ne parle pas ici du financement d'investissements). Or le partenariat rend flou… Dans les montages de ce type de projets, en effet, même bordés par des conventions, on ne sait pas souvent qui pilote et jamais qui évalue l'opération. Et chacun, en termes de communication, tire la couverture à lui en cas de succès ou la repousse sur les autres en cas d'échec. On peut mieux faire…

Avec les grandes échéances électorales de 2007, une fenêtre de profondes réformes pourrait s'ouvrir. Il est nécessaire que du (bon) sens et de l'ordre soient mis dans cette jungle. Le mot se justifie ici, car, au-delà de l'illisibilité des dispositifs, il y a des jeux d'acteurs et de pouvoirs, des rapports de forces, qui laissent à penser que la mise en ordre sera difficile. Sauf, peut-être, fondée sur une volonté politique forte et une vision claire, si une loi l'impose.

Quels en seraient les fondements ? Notre Constitution – en attendant la prochaine, encore bien hypothétique – ouvre des voies par son article 72.

Le principe de subsidiarité y est reconnu : "les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon". Mais il convient de préciser ce principe. A celui-ci doit être associé un postulat venu de la sociologie des organisations : une institution qui, dans sa sphère de compétences, n'a pas les moyens de conduire les changements nécessaires, n'a pas de capacité d'existence.

La possibilité de l'action commune est ouverte par la loi fondamentale : "Lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles (…) à organiser les modalités de leur action commune". Mais, comme le souligne le rapport Piron : "cette modalité constitutionnelle n'a pas été encore utilisée".

Un moyen possible est indiqué dans le code général des collectivités locales (art. 5111-1) : "Les collectivités locales peuvent conclure entre elles des conventions par lesquelles l'une d'elles s'engage à mettre à la disposition d'une autre collectivité ses services et ses moyens afin de lui faciliter l'exercice de ses compétences".

Pour sortir de ce chaos, la Loi doit définir, pour chaque échelon, des compétences exclusives de "maître d'ouvrage", mais doit pouvoir autoriser chacun d'eux à en déléguer par convention une partie, ainsi qu'une maîtrise d'œuvre encadrée et finalisée, à un autre échelon territorial ou à un établissement public spécialisé. Il en irait ainsi pour les CCI – qui pourraient néanmoins prendre des initiatives complémentaires sur leurs ressources propres.

Pour le développement économique, le chef de file est "tout désigné". Déjà en 1968 le général De Gaulle l'avait clairement exprimé dans un discours à Lyon : "Ce sont les activités régionales qui apparaissent comme le ressort de la puissance économique".

A partir de là, l'architecture institutionnelle des responsabilités doit être lisible par les acteurs économiques, notamment les PME – donc relativement simple – si on la veut efficiente. Les critères à prendre en compte pour l'imaginer pourraient être la distance du terrain, la complexité de l'ingénierie des projets, le caractère endogène ou exogène, pour chaque échelon, des externalités et des facteurs de développement traités.

Mais pour que cette responsabilité, dans sa mise en œuvre, ne soit pas accaparée par l'échelon régional sans associer les échelons subrégionaux à la réflexion politique et à l'action, il conviendrait que soit généralisé le concept d'agence régionale de développement économique, association ou société, dont tous les acteurs directement concernés seraient membres : départements, communautés d'agglomération, chambres économiques régionales, pôles de compétences, etc. ainsi que l'Etat, mais aussi la Caisse des dépôts, OSEO et la Banque de France pour sa connaissance du tissu économique. Les structures décisionnaires de l'agence deviendraient de la sorte les instances de gouvernance économique de la région. Des moyens seraient attribués à l'agence pour conduire les actions collectives de développement.

Pour aller dans ce sens il faut une volonté politique affirmée. Mais peut-on avancer sur cette voie sans une remise en cause du système de la fiscalité territoriale avec, par exemple, un impôt local exclusivement dédié au développement économique qui ne serait levé qu'à l'échelon régional ? (parallèlement il pourrait y avoir un impôt local dédié à la cohésion sociale qui ne serait levé qu'à l'échelon départemental, etc.). Cette formule permettrait notamment une réelle évaluation des politiques publiques. Le chantier est vaste et complexe. L'année 2007 pourrait être une période propice pour l'ouvrir.

Notes

[1] Assemblée Nationale. Rapport de Michel Piron, député, février 2006.